如果说每一条河湖过去的红色记忆值得被记录、被传颂,那么,新时代河湖治理故事更应该被书写。这其中至关重要的,便是始于2016年底的河湖治理管护的一次创新制度尝试——河长制。这项制度的实施在全国上下掀起了一场声势浩荡的河长“认河、治河、巡河”行动,开启了充分彰显中国特色社会主义制度优势的河湖治理的全新篇章。
无可回避的生态危机
根据2013年第一次全国水利普查成果公布的统计数据,中国拥有流域面积50平方公里以上河流45203条,总长度达到150.85万公里。常年水面面积1平方公里及以上天然湖泊2865个,湖泊水面总面积7.80万平方公里。其中,淡水湖1594个,咸水湖945个,盐湖166个,其他160个。[1]这些河流、湖泊不仅是中国地理环境的重要组成部分,而且还蕴藏着丰富的自然资源,发挥着供水、灌溉、航运、防洪调蓄、生态等重要作用。
然而,随着经济社会持续快速发展,河湖似乎成为人们关注的“死角”。各地都出现如河道干涸、湖泊萎缩、水环境状况恶化、河湖功能退化等问题,水安全得不到有效保障,对经济社会可持续发展构成了严峻挑战。
江苏是我国淡水湖泊分布最集中的省(区)之一,湖泊面积6853平方公里,占国土空间的比例达6%,居全国之首。然而随着经济社会的发展,湖泊保护和开发利用矛盾日益凸显。在“以粮为纲”“向湖要田”的历史情境下,江苏湖泊被圈圩、垦种、养殖,到上世纪80年代末,原有9000多平方公里的湖面缩减了近三分之一。里下河地区曾有60多个湖泊、1000多平方公里湖面,如今仅存58平方公里,“身在湖边不见湖”成为住在里下河周边居民的最大遗憾!
2007年夏季,由于太湖水质恶化,加上不利的气象条件,导致太湖大面积蓝藻爆发。太湖蓝藻污染造成无锡全城自来水污染,生活用水和饮用水严重短缺,超市、商店里的桶装水被抢购一空。
太湖蓝藻爆发事件只是我国河湖危机的一个缩影。彼时,从昆明的滇池、安徽的巢湖到大江大河,都面临着日益严重的水环境问题。20世纪60年代,由于人工围湖造田,加上因人口增长和经济迅速发展对土地资源和水资源的不断开发与利用,企业随意向滇池中排放污水、废水;滇池的生态环境造成了极大的破坏。“破坏湿地、侵占湖面、入湖污染量大”……作为受人类干扰强烈的我国五大淡水湖之一的巢湖,近年来虽经数百亿资金投入治理,水体富营养化状态仍未完全遏制。[2]
大河大湖,是人类生产、生活的命脉所在。一旦“病变”,其治理,更是一项世界级的难题,非一日之功,不容丝毫懈怠。河湖管理保护工作亦常常涉及多地区、多部门、多行业,往往容易出现“九龙治水”各自为政、政出多门的现象。
人水和谐(吴浩云 摄)
顺应时代的创新制度
2007年夏季太湖蓝藻爆发事件发生后,同年8月,无锡市委办公室和市政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》(锡委办发﹝2007﹞82号),明确各级党政主要负责人担任河长,在全国率先试行河长制。由各级党政负责人分别担任64条河道的河长,加强污染物源头治理,负责督办河道水质改善工作。
2008年,河北省在水质污染严重的子牙河水系探索实行“河长制”,由所流经的5市、14位市级领导担任“河长”,分包辖区内主要河流污染综合治理任务。同年,贵州省以三岔河流域为试点施行“河长制”。2009年,四川省内江市推出“河长制”治理模式,由市级层面成立了主要河流水污染防治领导小组。
无锡太湖蓝藻爆发事件直接催生了“河长制”这一富有社会主义特色的体制机制。早在“河长制”这一“极富力度”的政策抓手正式出台之前,已经过长时期的对生态文明的探索和思考。其中,首要的就是对“要经济发展,还是要环境保护”问题的探讨。
2003年8月8日,时任浙江省委书记的习近平在《浙江日报》“之江新语”专栏发表的《环境保护要靠自觉自为》一文中,深刻阐述了“绿水青山”与“金山银山”关系的三个认识阶段:一是“只要金山银山,不管绿水青山”,只要经济,只重发展,不考虑环境,不考虑长远,“吃了祖宗饭,断了子孙路”而不自知,这是认识的第一阶段;虽然意识到环境的重要性,但只考虑自己的小环境、小家园而不顾他人,以邻为壑,有的甚至将自己的经济利益建立在对他人环境的损害上,这是认识的第二阶段;真正认识到生态问题无边界,认识到人类只有一个地球,地球是我们的共同家园,保护环境是全人类的共同责任,生态建设成为自觉行动,这是认识的第三阶段。“绿水青山就是金山银山”理念的提出,表明环境保护与经济发展的“两难问题”达到了“自觉自为”的理性高度,是形成习近平生态文明思想的重要标志。
——2012年11月,党的十八大报告中,生态文明建设成为治国理政的重要内容,被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。其中,提出了“山水林田湖草是生命共同体”的系统思想。“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树”。河流湖泊,问题在水里,根子在岸上。由山川、林草、湖沼等组成的自然生态系统,存在着无数相互依存、紧密联系的有机链条,牵一发而动全身。
——2014年3月14日,习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针。
——2015年3月,《关于加快推进生态文明建设的意见》正式把坚持“绿水青山就是金山银山”(以下简称“两山”理念)写进中央文件,“两山”理念上升为治国理政的基本方略和重要国策。
河长制,是生态文明建设的重要举措,也是“绿水青山就是金山银山”的有效路径。
2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,习近平总书记在2017年新年贺词里特别强调,“每条河流要有河长了!”河长制全面推广实行的集结号正式吹响。
一叶扁舟(吴浩云 摄)
掷地有声的治理运动
“河长制是个啥?长短的长吗?”2017年的9月,在洪泽湖下游淮河干流河边的小饭馆里,被发到《河长制第三方公众满意度调查问卷》的刘姓老人一脸疑惑。
这是全面推行河长制工作的第一个秋天。此时距离河长制全面推行才过去短短几个月。
2016年底,国家层面印发《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》),河长制成为贯彻落实习近平生态文明思想、建设美丽中国的有效举措,是今后一个时期河湖管理的“风向标”。
《全面推行河长制的意见》这份重要文件由三部分14条组成,第一部分为指导思想、基本原则、组织形式和公共职责;第二部从水资源、水域岸线、水污染、水生态、水环境、执法监管六个方面提出具体工作内容;第三部分为加强组织领导、健全工作机制、强化考核问责、加强社会监督等保障措施。
根据全国《意见》,2017年3月,江苏发布《实施意见》在全国率先全面建立河长制,并将河长制纳入地方法规。全国各省(区、直辖市),都在根据实际情况,纷纷出台相关的实施意见和方案。
2018年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,将所有湖泊也纳入全面推行河湖长制工作范围。
2018年7月17日上午10点准,水利部在北京举行了全面建立河长制新闻发布会。发布会上,鄂竟平部长宣布,全国31个省、自治区、直辖市已全面建立河长制!
——河长制、湖长制的关键是什么?
河长制的核心是由党政主要领导负责属地河湖的生态环境管理,让每个河湖都有“负责人”,总河长、河长处在河长制中的核心位置。通过构建“纵向到底、横向到边”的河湖管理保护责任体系,确保河长、湖长有效履职,从“九龙治水”到河长、湖长统筹管水,让“有问题找河长”成为河湖治理的新常态。
根据2018年当年的统计数据,全国31个省、区、市所有江河的河长都明确到位,一共明确了省、市、县、乡四级河长30多万名。31个省份里29个省份把河长体系延伸到了村一级,设立了村级河长76万名。31个省区市的省、市、县均成立了河长制办公室,承担河长制的日常工作。
有的河流随着整治已经改道甚至消失,有的河湖管理边界不清,侵占河湖、与水争地等现象时有发生。通过落实河湖长制,全国上下对河湖进行了一次系统梳理。每位河长、湖长从“认河”开始,编制“一河一策”“一湖一策”,摸清自己“责任田、责任段”的河湖的长度、范围、排污口,以及存在哪些问题,分年度进行实施。历史遗留的“硬骨头”“死角难题”,逐步落实解决。
——河长制、湖长制的重大制度创新和特点是什么?
作为一项治水管水的创新制度,河长制、湖长制的创新特点一是责任分工清楚,通过组织体系的建设,各级河长、河长制办公室及其成员单位的职责均通过工作方案加以明确,责任主体更加清楚。二是考核问责约束力强,河长制是由督办制、问责制衍生而来的,按照考核评定制度的有关要求,各级河长分片包干,河湖水生态环境提升的年度目标作为考核结果评定的主要依据,对拒不履职或履职不到位的河长将予以问责处置,进一步强化了责任追究的刚性约束。
顾家渎基层河长钮建春巡河现场办公(程灜 摄)
“以前‘九龙治水’,有矛盾时可能因为沟通缺失导致问题搁置。现在有河长来协调、调度和监督,解决问题有了总抓手。”江西省水利厅厅长罗小云说。[3]
逐步转变的河湖生态
通过实施河长制、湖长制,中国的江河湖泊实现了从“没人管”到“有人管”,从“管不住”到“管得好”的重大转变。推动解决了一批河湖管理保护难题,使河湖的状况逐步得到好转。
浙江省深入实施“五水共治”,通过“剿灭劣V类水”等行动,河湖基本清除“黑、臭、脏”现象;绝迹多年的鱼虾又重现河流,消失已久的鹭鸟也飞回湖畔,人民群众的获得感、幸福感不断提升,得到社会各界的广泛赞誉。
江苏省以体制机制创新为保障,将“河长制”纳入《江苏省河道管理条例》,在全国率先实现“河长制”入法。江苏、上海、浙江联合建立的太湖淀山湖湖长协作机制,成为支撑长三角一体化生态绿色高质量发展的有效平台。特别是以大力度推动实施退圩还湖,至2019年底,江苏的东太湖、梅梁湖、贡湖以及长荡湖、白马湖等恢复自由水面约120平方公里,固城湖、得胜湖项目相继成为国家级试点。到2020年底,计划再恢复50平方公里自由水面。曾经的掠夺式湖泊资源开发模式一去不复返,湖泊调蓄能力逐渐恢复,水质大为改善,水生态环境得到修复。
江苏省河长制公示牌(程灜 摄)
福建省建立“区域+流域”河长管河新体系,坚持党政同责、流域统筹,将河长制组织体系延伸到村;实行湖长制全覆盖,湖泊、水库、山塘等所有水域纳入管理范畴;形成区域流域结合、省市县乡村五级贯穿的河长管河新架构。
广东省开展“清四乱”“五清”专项行动;聚焦“盆中的水”治病,集中治理水环境,解决水脏、水浑问题;统筹“山水林田湖草”治根,协调生态保护与经济发展,建设“万里碧道”,广州市昔日的黑臭河涌如今变得清澈见底;东莞市曾经的重污染区华阳湖已成为珠三角市民出游的心仪之地;江门市原来的普通河道成了“网红打卡点”的城央绿廊……
宁夏全面推行河湖长制以来,全区上下按照新时代黄河保卫战、打好水污染防治攻坚战总体部署,综合施策,持续推动河湖水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复。4月,黄河干流宁夏段6个国控断面中,金沙湾、叶盛公路桥断面为Ⅰ类优水质,其他均为Ⅱ类优水质。春夏之交,银新干沟入黄排水口,汩汩清流汇入芦苇浅水,岸边垂钓者持竿而待,一块县级河长公示牌立于堤上,保洁员方莉蓉告诉记者,水不臭了,黄河里的鱼回来了,钓鱼的人也多了。
各地在健全河长体系的同时,广泛发动社会公众参与河湖治理和保护,涌现出一大批乡贤河长、党员河长,记者也参与进来,叫做“记者河长”。还有“河小志”“河小青”“河小禹”等巡河护河志愿服务队。社会共治正在形成,群众好评不断上升。
长三角·青春合伙人“河小青”志愿联盟启动仪式
2018年春,在江苏张家港市大新镇,“河长制主题公园”悄悄出现。当地在整合资源,打造湖泊公园的同时,提前将河湖长制公益宣传与志愿活动融入进来,在文化景观廊桥边专门留出空间,设置为“河小志志愿工作站”,印制宣传册、河湖水情常识等,成为每个周末当地开展河湖长制志愿活动的“据点”。2019年深秋,当再次来到淮河干流边进行第三方公众满意度调查时,彼时不知“河长”是什么的情况早已不复存在,村民往往能够指出河长制公示牌在哪里,并且积极参与到河长制、湖长制的保护活动中。
河长制主题公园
2018年全国河湖长制全面建立;
2019年水利部要求河长制、湖长制要从“有名到有实”,从“见河长、见湖长”到“见行动、见成效”转变;
2019年水利部进一步提出“幸福河湖”的概念,将河湖治理的内涵、目标进一步深化;
2020年各地更纷纷推出河湖长制“升级版”。江苏出台河长制工作高质量发展指导意见,浙江提出河长制、湖长制“升级版”……2020年10月,长三角生态绿色一体化发展示范区协同治水启动,苏、沪、浙实现示范区省际交界河湖“联合河长制”全覆盖。河长制、湖长制工作正在继续深入,以此创新制度为平台,不断探索河湖治理的新的有效举措。
从河湖“有人管”“管得好”,到打造“幸福河湖”,体现着“以人为本”、以满足人民美好生活为目标导向的工作思路,体现着“绿水青山就是金山银山”的重要生态文明理念。河长制、湖长制这一具有社会主义特色的河湖管护制度,开启了中国河湖治理的新纪元,体现出了我国的制度优势和生态文明思想的科学性,将为水清岸绿、鱼翔浅底、人水和谐的生态环境提供重要支撑。
参考文献
[1]中华人民共和国水利部,中华人民共和国国家统计局.第一次全国水利普查公报[R].中国水利水电出版社,20130326.http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=17102.
[2]王立武,高敬,杨丁淼.环保督察曝出“巢湖之痛”[J].瞭望,2017(33).治理多年巢湖流域水环境保护形势为何依然严峻?[OL].2017817.http://www.huaxia.com/ah-tw/ahyw/2017/08/5432584.html.
[3]林晖.河道有了“父母官”——“河长制”在全国渐次推开的背后[OL].新华网.201608-31http://www.mwr.gov.cn/xw/mtzs/xhsxhw/201702/t20170213_853455.html
